بستر و حریم رودخانه ها و مسائل حقوقی آن
از لحاظ عرفی بستر را می توان به صورت محل عبور آبی که از رودخانه می گذرد تعریف نمود. اما در قوانین، موضوع به صورت دیگری تبیین شده است. در قوانین و آیین نامه های مربوطه، غالباً بستر به صورت مفهومی مطلق آمده اما با مداقه در دستورالعمل طرح بهبود و مدیریت سواحل و رودخانه های کشور مصوب 1392 ابلاغی از سوی وزیر وقت نیرو می توان آنها را به صورت بستر فعال، مازاد، متروک، مرده و نظایری شبیه آن تقسیم بندی نمود.
تعریف بستر رودخانه در قوانین و مقررات آب همراه با ارائه تبیین های متفاوت است. لذا بررسی دقیق موضوع نیازمند پاسخگویی به این سؤال اصلی است که بستر در قوانین ایران القاءکننده چه مفهومی است؟ حدود آن به چه نحو و توسط کدام دستگاه اجرایی تعیین می گردد؟ نحوه اعلام حدود بستر و حریم به چه صورت است؟ اگر اشخاصی به حدود تعیین شده اعتراض داشته باشند مراجع رسیدگی کننده آن کدامند؟ به عبارت دیگر بر دادرسی آب در خصوص رودخانه ها چه اصولی حکم فرماست؟

مالکیت خصوصی بستر رودخانه ها توسط اشخاص مغایر قانون است و آنها نمی توانند بستر رودخانه را به تملک خویش درآورده یا شرکت های آب منطقه ای نمی توانند آن را به صورت اجاره به اشخاص واگذار نمایند مگر با مجوز تبصره سه ماده دو قانون توزیع عادلانه آب، زراعت سطحی ( کشت موقت ) و اجاره اراضی مازاد بستر که اجرای آنها می بایست با رعایت قوانین و مقررات  مربوطه صورت پذیرد . اما حریم رودخانه ها را باید مشمول حق ارتفاق دانست که صاحبان اراضی مجاور مکلف به رعایت حقوق ارتفاقی وزارت نیرو هستند. توضیح اینکه مطابق ماده 124 قانون مدنی، حریم دارای مفهومی چند وجهی است. از یک طرف، حریم در حکم ملک صاحب حریم است و تملک و تصرفی که مغایر فلسفه حریم باشد توسط مالکین منع قانونی دارد. از سوی دیگر، صاحب حریم نمی تواند فعالیتی غیر از آنچه که مقصود حریم است را در حریم بدون اجازه مالک ملک انجام نماید. 

ماهیت مالکیت رودخانه ها تا قبل از سال 1347 وضعیت مبهمی داشته است تا اینکه قانونگذار با تصویب قانون آب و نحوه ملی شدن آن، به رودخانه ها قانونمندانه می نگرد. واژه بستر رودخانه اولین بار در ماده دو قانون مشارالیه مورد انشای قانونگذار قرار گرفت. در ادامه و با تصویب قانون توزیع عادلانه آب مصوب 1361 مقنن در تبصره یک ماده دو قانون، نحوه تعیین بستر را در هر محل با توجه به آمار هیدرولوژی رودخانه ها و انهار و داغاب در بستر طبیعی آنها بدون رعایت اثر تأسیسات ساختمانی آنها دانسته است. اما در بند ح ماده یک آیین نامه  بستر و حریم رودخانهها و غیره مصوب 1379 هیأت وزیران، تعریفی که از مفهوم بستر ارائه شده با تبصره مذکور در تغایر است. طبق آیین نامه مذکور، بستر آن قسمت از رودخانه، نهر یا مسیل است که در هر محل با توجه به آمار هیدرولوژیک و داغاب و حداکثر طغیان با دوره برگشت 35 ساله به وسیله وزارت نیرو یا شرکتهای آب منطقه ای تعیین می شود. در مناطقی که ضرورت ایجاب می نماید سیلاب با دوره برگشت کمتر یا بیشتر از 25 ساله ملاک محاسبه قرار گیرد، سازمانهای آب منطقه ای حسب مورد با ارایه نقشه های مربوط و توجیهات فنی از حوزه ستادی وزارت نیرو مجوز لازم را اخذ خواهند نمود.

با مراجعه به قوانین عام بویژه قانون مدنی شاهد شناسایی و تعریف حریم توسط قانونگذار هستیم. این واژه حقوقی در ماده 136 مزبور تعریف شده است. طبق دکترین حقوقی، حریم از اقسام حق ارتفاق است که برای صاحب حریم ایجاد می شود و حریم ملک تبعی است. منظور اصلی از شناسایی حریم جلوگیری از تضرر صاحب آن است. لذا در غالب موارد برای تأمین انتفاع کامل صاحب حریم و جلوگیری از ضرر او، الزم نیست که دیگران به کلی از تصرف در آن زمین ممنوع شوند، کافی است از تصرفاتی که مضر به حال او است خودداری کنند.

در حقوق آب ایران، مشخصاً حریم رودخانه در قوانین مربوطه تعریف نشده است. لذا برای شناسایی این مفهوم ناگزیر باید به آیین نامه بستر و حریم مصوب 1379 رجوع کرد. البته شایان ذکر است که بند خ ماده یک آیین نامه مذکور در اصلاحیه سال 1382، تعریفی جدید و جامعتر از حریم ارائه نموده که ما نیز آن را مطمح نظر قرار می دهیم. طبق این تعریف، حریم آن قسمت از اراضی اطراف رودخانه، مسیل، نهر طبیعی یا سنتی، مرداب و برکه های طبیعی است که به عنوان حق ارتفاق برای کمال انتفاع و حفاظت کمی و کیفی آنها لازم است و طبق مقررات بوسیله وزارت نیرو یا شرکتهای آب منطقه ای تعیین می گردد. در اصلاحیه سال 1382، حریم  به دو صورت کمی و کیفی آمده است. حریم کمی رودخانه ها و مسیلها برای بهره برداری و عملیات لایروبی از یک تا بیست متر تعیین شده و حریم کیفی آب رودخانه ها، انهار طبیعی و برکه ها تا یکصد و پنجاه متر خواهد بود. حریم کیفی برای رودخانه ها، انهار طبیعی و برکه های تأمین کننده آب شرب نیز مقطوعاً یکصد و پنجاه متر تعیین شده است.

در حال حاضر حریمی که برای بستر رودخانه یا مسیل تعیین می شود در واقع در حکم ملک صاحب حریم [شرکتهای آب منطقه ای به نمایندگی دولت جمهوری اسلامی ایران] است که تحت عنوان حقوق ارتفاقی شناخته شده و در اسناد مالکیت مجاورین رودخانه باید درج گردد؛ طبق تبصره 3 ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب، ایجاد هر نوع اعیانی و حفاری و دخل و تصرف در حریم رودخانه ها ممنوع شده است مگر با اجازه وزارت نیرو. بدین ترتیب می توان گفت که علاوه  بر بستر رودخانه ها، حق حریم نیز متعلق به دولت بوده و لذا اجازه دخل و تصرف و احداث هرگونه اعیانی موکول به جلب موافقت وزارت نیرو است.

حریم کمی رودخانه با احداث هتل، رستوران، غرس درخت و مانند آن نقض شده و لذا ممنوع است. منتها مالک تنها می تواند نسبت به اموری مانند احداث راه آسفالته، آلاچیق، کشت موقت اقدام نماید که آن هم مشروط به آنکه ضرری متوجه حریم رودخانه نگردد؛ در خصوص حریم کیفی نیز علاوه بر آیین نامه موضوع بحث که مورد اشاره قرار گرفت، در سال 1384 دستورالعمل تعیین حریم کیفی آبهای سطحی، با هدف یکپارچگی عملکرد شرکت های آب منطقه ای ابلاغ می گردد. در این دستورالعمل، منابع آب های سطحی به سه گروه منابع آب شرب، رودخانه ها و تالاب های حفاظت شده و سایر منابع آبی که شرب محسوب نمی گردد تقسیم شده است. مطابق دستورالعمل مزبور، در محدوده حفاظتی حریم کیفی آب شرب به منظور کمال انتفاع و عدم تضرر منبع آبی، استقرار هرگونه کاربری به جز فعالیتهای کشاورزی کم آب بر و غیر غرقابی با اعمال کامل کنترل سم و کود ممنوع است. همچنین ضرورت دارد از اتصال کانال و هدایت هر نوع زهاب کشاورزی و پساب فاضلاب های خام یا تصفیه شده در محدوده مزبور جلوگیری شود.

مرجع تعیین بستر و حریم و نحوه اعتراض به آن
متولی نظارت و حاکمیت بر بستر و حریم رودخانه ها، مرجع تعیین بستر و حریم آن نیز است. با تدقیق در قوانین و مقررات مرتبط با منابع آبی می توان دریافت که مطابق تبصره یک ماده دو قانون توزیع عادلانه آب، تعیین پهنای بستر و حریم آن در مورد هر رودخانه به عنوان یک عمل حاکمیتی به وزارت نیرو ( شرکتهای آب منطقهای ) واگذار شده است. همچنین مطابق ماده دو « آییننامه مربوط به بستر و حریم رودخانه ها و غیره مصوب 1379 » شرکتهای آب منطقه ای مکلفند با توجه به امکانات خود، حد بستر و حریم رودخانه های حوزه فعالیت خویش را توسط کارشناسان ذی صلاح تعیین نمایند. 

نحوه اعتراض به حد تعیین شده 
بعد از تعیین حد بستر و حریم توسط شرکت آب منطقه ای اگر اشخاصی نسبت به حد تعیین شده معترض باشند نحوه اعتراض و روند دادرسی اداری و قضایی آن به چه ترتیبی است؟ آییننامه نحوه تعیین حد بستر و حریم رودخانهها و .. مصوب 1370 که در دیوان عدالت اداری ابطال شده است، برای اولین بار در ایران جهت رسیدگی به کارشناسی های اولیه به علت مهم و حساس بودن آن، تشکیل یک کمیسیون مرکب از دو کارشناس با تجربه فنی و یک کارشناس حقوقی را پیش بینی نموده است؛ در حال حاضر و در ماده 2 آیین نامه مربوط به بستر و حریم رودخانه ها و ..مصوب 1379 بستر و حریم تعیین شده باید به صورت مکتوب توسط شرکت آب منطقه ای به متقاضی اعلام و در مورد تعیین بستر و حریم سراسری، موضوع از طریق پخش اعلامیه های محلی با این مضمون به اطلاع اشخاص  ذینفع رسانده شود که حدود بستر و حریم رودخانه مدنظر تعیین گردیده تا در صورت اعتراض متقاضی، موضوع مورد رسیدگی قرار گیرد.

براساس ماده 3 آئین نامه اخیر الذکر  « کمیسیون تعیین بستر و حریم موضوع ماده 2 » در شرکت های آب منطقه ای مستقر است به عنوان مرجعی اداری به اعتراضات اشخاص نسبت به حدود بستر و حریم تعیین شده رسیدگی می نماید. صلاحیت کمیسیون مزبور هنگامی شروع می شود که محدوده ی رودخانه به صورت موردی یا سراسری تعیین حدود بستر و حریم شده باشد که در صورت اعتراض ذینفع، درخواست وی در کمیسیون بررسی خواهد شد. نظر کمیسیون مزبور مطابق قسمت اخیر ماده 9 آیین نامه مصوب 1379، قطعی و به منزله نظر وزارت نیرو است؛ سابقاً رسیدگی به اعتراضات از آرای کمیسیون های وزارت نیرو مانند کمیسیون رسیدگی به صدور پروانه ها و کمیسیون تعیین حد بستر و حریم در صلاحیت محاکم عمومی دادگستری بود. اما در حال حاضر با تصویب قانون تعیین تکلیف چاههای آب فاقد پروانه بهره برداری، مرجع اعتراض تغییر پیدا کرده و ذینفعان می توانند حداکثر ظرف 20 روز از ابلاغ به کمیسیون رسیدگی به امور آبهای زیرزمینی اعتراض نمایند؛ حال چنانچه کمیسیون مذکور نیز رای کمیسیون ماده 3 را تأیید نماید، شخص معترض می تواند در دیوان عدالت اداری طرح دعوی نماید؛ البته در خصوص مهلت تجدیدنظرخواهی از آرای کمیسیون رسیدگی به امور آبهای زیرزمینی، به نظر می رسد شق ذیل تبصره 5 قانون تعیین تکلیف ( مهلت 20 روزه) به وسیله تبصره 3 ماده 16 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسخ شده و در حال حاضر مهلت سه ماه برای اعتراض از آرای کمیسیون مذکور مد نظر است.

میزان تصرفات مجاز در حریم و بستر رودخانه ها
نکته مهم درخور بحث و توجه، نحوه شناسایی میزان تصرفات بستر و حریم رودخانه ها است. به نظر برخی نویسندگان، در جایی که هنوز بستر اعلام نشده اقدام مالک [در احداث اعیانی] قانونی محسوب می شود و وزارت نیرو باید خسارت اعیانی را به مالک پرداخت کند اما اگر بعد از اعلام بستر توسط وزارت نیرو شخصی بستر رودخانه را تصرف و اقدام به احداث اعیانی نماید، هیچگونه خسارتی به او پرداخت نخواهد شد؛ استدلال مزبور کمی قابل تأمل به نظر می رسد؛ زیرا در پرداخت هرگونه خسارت اعیانی اولا احداث اعیانی باید قبل از تصویب قانون توزیع عادلانه آب و به استناد تبصره چهار ماده دو قانون مزبور باشد؛ اما در بحث مالکیت بر رودخانه ادعای اشخاص قابل پذیرش نیست. زیرا ذات بستر از مصادیق مالکیت عمومی بوده و حتی در صورت داشتن اسناد رسمی مالکیت توسط اشخاص یا دستگاههای اجرایی، شرکت آب منطقه ای می بایست در دادگاه صالحه نسبت به ابطال اسناد مالکیت اقدام نماید. در مسیر دادرسی کمیسیون ماده 3 ،اگر حد بستر و حریم اعلام عمومی و قطعی نشده و در این حالت بستر و حریم مورد تصرف قرار گرفته باشد، شرکت آب منطقه ای باید ضمن ابلاغ موضوع به متصرف، برای رفع تجاوز با مقام قضایی محل جهت اخذ حکم توقف عملیات ساخت و ساز و تصرفات تا زمان تعیین تکلیف موضوع در کمیسیون ماده 3 مورد بحث مکاتبه نماید. در صورتی که رأی کمیسیون مبنی بر این باشد تصرفات صورت گرفته در بستر و حریم رودخانه واقع شده است، متقاضی می تواند مطابق تبصره 5 ماده واحده قانون تعیین تکلیف چاه های آب فاقد پروانه بهره برداری مصوب 1389، در کمیسیون رسیدگی به امور آبهای زیرزمینی طرح دعوی نماید و در صورت عدم حصول نتیجه مطلوب می تواند با شرایط مقرر قانونی در دیوان عدالت اداری به عنوان دادگاه عالی اداری دادخواست خویش را مطرح نماید. حال چنانچه حد بستر و حریم اعلام عمومی و قطعی شده باشد، شرکت آب منطقه ای ضرورت دارد در جهت اجرای تبصره 4 ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب مصوب 1361 ،ابتدا به مالک یا متصرف کتباً اعلام کند که ظرف مدت معینی در تخلیه و قلع اعیانی های احداثی مبادرت و در غیر این صورت با اخذ دستور قضایی در جهت آزادسازی بستر و حریم با نظارت نیروی انتظامی محل اقدام نماید.

چالش ها و راهکارهای حقوقی مرتبط با بستر و حریم رودخانه ها
در حال حاضر منابع آبی و به ویژه رودخانه ها با معضلات متعددی مانند تصرفات و احداث اعیانی های غیرمجاز، حفر چاه و برداشت شن و ماسه بدون مجوز قانونی مواجه هستند. علت این چالش ها هر آنچه باشد، در وهله اول به فقدان نگاه فرا قوه ای به آب و حکمرانی مطلوب آن در ایران برمی گردد. نقص مدیریت مشارکتی در مدیریت آب و تأکید بر یک تنه به پیش بردن آن نتایجی نامطلوبی را رقم زده که امروزه شاهد آن هستیم. به دیگر روی، افول قاعده گذاری مدبرانه و اجرای ضعیف این قواعد حداقلی، بیشتر به کام متجاوزین به رودخانه ها بوده و یادآور این مثل معروف است که « خودکرده را تدبیر نیست » حکمرانی اثربخش آب آن هنگامی محقق خواهد شد که مدیریت بهم پیوسته منابع آب هدف اصلی آن باشد.

مستندات قانونی مرتبط با رودخانهها و به ویژه حفظ و صیانت از آنها در حقوق آب ایران محدود است. با این حال، از جمله آنها می توان به قانون آب و نحوه ملی شدن آن مصوب 1347 ،لایحه قانونی رفع تجاوز از تأسیسات آب و برق کشور مصوب 1359 ،قانون توزیع عادلانه آب مصوب 1361 ،قانون حفظ و تثبیت بستر و کناره رودخانه های مرزی مصوب 1363 و ماده 690 قانون مجازات اسلامی ( تعزیرات) مصوب 1375 اشاره کرد.

تبصره سه ماده دو قانون توزیع عادلانه آب به نقش وزارت نیرو (شرکتهای آب منطقه ای) در صدور مجوز اعیانی در بستر رودخانه پرداخته است. تبصره مذکور مبتنی بر این فهم است که اجازه وزارت نیرو در موافقت با احداث اعیانی در بستر و حریم رودخانه ها اصل نبوده و حالت استثناء دارد. به عبارت دیگر این وزارتخانه نمی بایست با هر درخواستی موافقت نماید بلکه پس از بررسی های حقوقی و با توجه به شرایط فنی حاکم بر رودخانه عند الزوم  اجازه احداث اعیانی موقت و سازگار در بستر را صادر نماید. لذا هرگونه اقدام متولی حفاظت از بستر و حریم رودخانه که با اعطای مجوز به اشخاص و بدون توجه به وظایف حاکمیتی و صرف نگاه تصدی گرایانه زمینه تصرف، تغییر کاربری و نهایتا ایجاد حقوق مکتسبه برای افراد در بستر و حریم رودخانه را موجب گردد، خلاف ضوابط قانونی محسوب میشود.

اولین نکته حائز اهمیت در خصوص تبصره چهار ماده دو قانون فوق، استفاده قانونگذار از مفهوم مزاحمت است. در این تبصره، قانونگذار صرفا از واژه مزاحمت برای امور آب استفاده نموده و از تعریف و ذکر انواع مصادیق آن امتناع نموده و این ابهام را بوجود آورده که چه مصادیقی می توانند برای امور آب مزاحم محسوب شوند. به نظر می رسد احداث و ایجاد هر نوع اعیانی مانند احداث تاسیسات، غرس درختان، خاکریزی، برداشت شن و ماسه از بستر رودخانه و امثالهم می تواند مفهوم مزاحمت را القا نماید. به عبارت کلی هر فعلی که محل امن عبور آب را ناایمن سازد، می تواند مزاحم امور آب محسوب گردد. لذا قانونگذار در این تبصره با دوراندیشی این صلاحیت را برای وزارت نیرو (شرکتهای آب منطقه ای) در نظر گرفته تا امور مزاحم آب را تشخیص دهند.

نکته دیگر در خصوص تبصره مذکور این که منظور از اعیانی های موجود که به نظر وزارت نیرو مزاحم برای امور آب تشخیص داده شده و بایستی قلع و قمع گردند چیست؟ آیا اعیانیهای موجود در زمان تصویب قانون است یا خیر؟ به اعتقاد نگارنده، منظور قانونگذار اعیانی های موجود قبل از تصویب قانون است که باید تعیین تکلیف شود در غیر این صورت مطابق تبصره سه ماده دو، از هنگام تصویب قانون توزیع عادلانه آب مصوب 1361 ایجاد هرگونه اعیانی ممنوع است مگر با اجازه وزارت نیرو. به عبارت دیگر، مراد قانونگذار از عبارت «اعیانی های موجود» اعیانی هایی است که در زمان تصویب قانون وجود داشته است. زیرا قانونگذار از دو عنوان مالک یا متصرف استفاده کرده و پرداخت خسارت را نیز مقرر نموده است.

موضوع مهم دیگری که در این زمینه قابل بررسی است اینکه اگر اشخاصی نسبت به اراضی بستر دارای سند مالکیت بوده و آن اراضی از نظر شرکت آب منطقه ای مزاحم برای امور آب باشند تکلیف چیست؟ آیا اراضی مدنظر به جهت مزاحم بودن امور آب مطابق تبصره چهار ماده دو باید رفع تصرف شوند یا اینکه چون افراد دارای سند مالکیت هستند تصرف در آن اراضی باید محترم شمرده شود حتی اگر مزاحم برای امور آب تلقی گردد؟

در اینجا دو فرض مطرح گردیده است. اگر فرض اول یعنی اعمال تبصره چهار ماده دو را بپذیریم، حقوق مکتسبه اشخاص که مطابق ماده 22 قانون ثبت اسناد و املاک مصوب 1310 سند مالکیت گرفته اند چه می شود؟ قبول فرض دوم نیز دارای همان چالش ها و ابهامات است. زیرا اعمال حاکمیت بر منابع آبی از وظایف حاکمیتی و ذاتی وزارت نیرو بوده و مطابق تبصره مذکور، امور مزاحم برای آب در بستر و حریم رودخانه ها باید در جهت تضمین حقوق عمومی قلع و قمع گردند. در حل مسأله مذکور به نظر می رسد جهت آشتی و رفع تزاحم حقوق خصوصی و عمومی از آنجایی که سند مالکیت اشخاص مطابق ماده 22 قانون ثبت معتبر و برای مراجع قضایی و اداری لازم الاتباع است، شرکت های آب منطقه ای می توانند مطابق مدارک و اسناد ادعایی خویش، تقاضای ابطال اسناد مزبور را در مرجع قضایی صالح نموده و در صورت محکومیت، بر اساس لایحه قانونی نحوه تملک اراضی نسبت به تملک اراضی مزبور اقدام و پس از آن نسبت به اخذ سند مالکیت به نمایندگی دولت اقدام نمایند.

در فرض دیگری شخصی قبل از تصویب قانون توزیع عادلانه آب دارای اعیانی در بستر یا حریم رودخانه بوده و اعیانی های وی توسط وزارت نیرو مزاحم برای امور آب تشخیص نداده شده و به همان حالت باقی مانده است. حال اگر با گذشت چند سال از تصویب قانون، شرکت آب منطقه ای مبادرت به ساماندهی مسیر رودخانه نماید و اعیانی های قبل از سال 1361 را که قبلا مزاحم برای امور آب تشخیص نداده بود، اکنون مزاحم تشخیص دهد در اینصورت تکلیف چیست؟

در پاسخ به این فرض باید گفت با عنایت به اینکه اعیانی مزبور مزاحم برای امور آب تشخیص داده شده است لذا می بایست با رعایت شرایط قانونی مقرر در قانون توزیع عادلانه آب نسبت به تخلیه و قلع اعیانی اقدام و پرداخت خسارات به ترتیب مقرر در مواد 43 و 44 قانون توزیع عادلانه  آب صورت پذیرد. در این صورت نحوه اعمال و اجرای تخلیه و قلع اعیانی های موجود در بستر یا حریم رودخانه ها به این صورت است که شرکت های آب منطقه ای ابتدائاً طی اخطار به متصرف اعلام می نمایند که ظرف مدت تعیین شده نسبت به تخلیه و قلع اعیانی های احداثی اقدام و در غیر این صورت با اخذ دستور قضایی از دادستان و نظارت وی یا نماینده آن که همان ضابطان دادگستری (نیروی انتظامی محل) هستند، شرکتهای مزبور جهت رفع تجاوز اقدام به قلع و قمع اعیانی های احداثی می نمایند. همچنین این شرکت ها می توانند در مراجع کیفری علیه متجاوزین به بستر و حریم طرح شکوائیه نمایند. در این خصوص باید متذکر گردید اگر در مرجع کیفری رأی به برائت متجاوز صادر گردد، این امر به منزله عدم پیگیری جنبه حقوقی موضوع نیست. لذا ضرورت دارد برای اعاده به وضع سابق و جبران خسارت که نتیجه آن احراز و اثبات تولیت حکومت جمهوری اسلامی ایران بر بستر و حریم رودخانه ها است، شرکت های آب منطقه ای نسبت به پیگیری موضوع در مرجع قضایی صالح اقدام نمایند